[郑永年] (2009-07-01)
这些年来，越来越多的迹象表明中国的政策执行力出现了很大的问题。无论是经济改革、机构改革还是社会改革都似乎已经走到了顶点。尽管中国高层面对无穷的社会经济问题推出了一系列的改革方案和政策，但往往是雷声大、雨点小。老问题还没有解决，新问题又出现，没有能力来解决新老问题，只好一直往后推，问题积累得越来越多，解决的难度也越来越大。如果一直这样下去，势必酿成重大的改革危机。
从理论上说，一党执政体制或者行政主导的体制的最优越之处，就是其政策制定和执行的效率。马克思和列宁当初反对西方民主的三权分立，提倡议行合一，他们的出发点就是要强化政府的行政能力。在西方，各国为了避免专制的出现，实行三权分立，而宁可牺牲政府的行政执行力。
体制内部出现大问题
中国承继列宁主义传统，实行一党执政体制。在这个体制下，很难说外部社会力量有制度化的机制来制约执政党的内部运作。那么，为什么在没有任何有效的外部制约的情况下，中国的政策执行力如此低下呢？这就表明体制内部本身出现了很大的问题，就是巨大的权力内消耗。
提高行政效率一直是中国机构改革甚至政治改革的最主要的目标。很多人拒绝民主改革其中一个担忧就是民主会损害行政效率。中国的改革重点一直放在机构改革，或者说是国务院系统或者政府系统的改革。改革的指导思想是"大社会、小政府"。经过了赵紫阳、李鹏、朱?基和温家宝各届政府的努力，政府机构改革的空间已经不多，很难再在这方面做文章，进行继续的改革。较之世界上大多数国家，中国的行政系统已经比较小规模了。
实际上，中国面临很大的压力促使政府行政部门的扩张。第一，政府部门还没有能够从经济领域退出来。第二，政府转型成为服务型政府成为必然，大部分公共服务需要政府来提供。和其他国家一样，提供公共服务是政府扩张的主要一个根源。第三，近年来所追求的建立规制型政府需要政治的改革，不是国务院系统所能决定和实施的。大部制改革已经有了一个形式，但还缺乏实质性的内容。
总之，这么多年来，中国的机构改革改来改去，改革的只是行政执行部门，也就是一般称之为"干活的人"的领域。经过了那么多次的机构调整和改革，从广义上来说，中国的政府还是很大，甚至变得更大了。实际的情况是，当官的人越来越多，而干活的人越来越少。这不可避免地造成了"当官的人"经常去折腾"干活的人"。这其中所造成的内耗是超出人们的想象的。
中国从中央到地方，六套班子，上下一般粗。这些机构的并存使得政府又粗又大，并且经常互相制约，在党政之间的制约尤其严重。因为都是党的干部的统治，这些机构间形式繁多的制约，并且经常没有制度性的规定，相互间的责权不清不楚。在很大程度上，这些制约往往比西方的有制度性规定的制约大得多、厉害得多。可惜的是，尽管制约很多，但并不能阻止党政官员和机构的权力滥用。因此，尽管反腐败的机构不断增多，并且年年都有反腐败的运动，但腐败照样盛行。
需设计有效的政治改革
如何减少或者遏制腐败？因为不能实行类似西方的外部分权和制约，只好从内部找方法。这些年很多人都在提倡政府执行部门的内部分权，就是行政权力内部的三权分立。这个思路似乎已经得到大多数人的认同，并将在一些地方试点。可惜的是，如果不能解决好行政系统和其他系统的关系，这个思路一旦成为现实，无疑会继续导致行政执行力的进一步衰落，有可能促使政府处于残废状态。
不管有多么好的改革设想，行政改革本身已经面临困境：没有促使改革深入的动力；但即使可以改革，光依靠行政改革实际上也解决不了任何问题。搞不好，反而会导致更多的问题的出现。所以，就需要设计有效的政治改革。什么是政治改革？这里的共识似乎更少。一谈到政治改革，很多人就会想到民主，想到选举，想到多党制。这些可以谈，但似乎远离中国的现实。除成功的西方民主外，在西方之外，选举民主并没有解决任何问题。较之选举民主，中国更需要广义上的政治机构改革，就是包括党政六套班子在内的机构理性化和合理化。制度机构是国家的基本制度，基本制度没有建立好之前，选举民主必然导致乱象。
广义的政治改革就要求超越行政系统改革。这方面，改革就有很多的空间。比如说六套班子问题。中国的宪法规定的是四级政府（中央、省（直辖市）、县（市）和乡（镇）。如果宪法规定的各级政府需要六套班子，那么宪法没有规定的政府层级并不见得需要。实际上，这六套班子如果说在中央和省一级表现为必要，那么在县乡两级，除了解决官员职位问题职位，并不具有实质性的意义。深圳市开始是党政两套班子，运作良好，但后来不知为什么又要发展成为六套班子。
须解决党政关系问题
除了六套班子要做机构调整之外，政策执行力更需要解决党政关系问题，这是关键。这两者的关系处理不好就会影响整个政权系统的运作，而同时矛盾也大多出于这两者。上世纪八十年代邓小平时期曾经讨论过党政分开还是党政分工的问题。实践证明，党政分开不可能，分工则有可能。党政分工在中央层面做得最好，但到了地方党政矛盾越来越严重。党政关系从中央到地方一定要一刀切吗？其实不然。越到基层，就越应该实行党政合一的制度。例如在村一级（尽管已经不是基层政权），为什么还要搞党支部和选举出来的村民委员会呢？党推出自己的候选人再参加选举就可以了。当然，也要容许其他团体推出来的候选人。在党的干部之间、党的干部和非党人才之间形成竞争是好事。只有面临一定的压力，党才能去任用真正的能人和人才。在乡镇级、县（市）级，党政合一的制度也是可以的。越到下面，处理的事情就越具体，没有多大的政治性，因此也没有必要搞党政分家或者分工。否则，反而制造矛盾。越到高层，党政关系就越好处理。因为国家大，党要把握国家的发展方向，而政府则集中于执行。
省县一级的党政关系也可以通过人大系统而得到合理化和理性化。党可以通过人大而执政，就是说产生政府和监督政府。现在大多数省份都是省委书记兼人大主任。这已经有了一个可利用的机制了。在各级人大，大多数都是党政干部和党员积极分子，党通过人大就足可以产生政府和监督政府。如果这样做，中国就会变成类似于其他一些国家的行政主导体制。同时，如果党能够通过人大而执政，党本身的机构就可以得到大调整和精简。
取消不必要的假民主
取消不必要的假民主也可以是政治改革的内容。历史是开放的，民主化并不见得就是唯一的发展方向。很多年来，为了给人们一个民主的印象，各级党组织和政府做了不少假民主。即使在西方民主国家，民主的适用范围也是有限度的，基本上限于政治官员的产生。很多地方不仅不需要民主的，引入民主反而有害。例如，司法、军队和学术研究单位等等，专业和职业精神而非民主选举应当是占主导地位的。就是说，这些组织应当是用绩效来选拔人才的。中国很多这样的组织引入了民主，大大损害了专业精神的提高。专业、职业精神低下是中国行政效率低下的又一个重要根源。
在政府部门也有假民主的出现。例如选举副市长过程中，搞不懂为什么一定要弄一个陪选的。党一边把他弄为候选人，另一边又做工作要人家不要选他。大家都是党自己选拔出来的候选人，为什么不让他们进行一些自由选举呢？如果他不合格，那么就不要提名他。提名他之后，就要给予平等的选举权力。实际上，在很多场合，这个被做工作而落选的人肯定是记恨一辈子，更加剧了党政矛盾。
类似的例子不胜枚举。不管怎样，这些例子主要想说明一个问题，那就是，政策执行力低下已经成为中国各方面进步最大的阻碍了。社会经济的发展正在产生着越来越多、越来越严重的问题，这表明执政党及其政府要担负更大的责任，通过有效的政策制定和执行来应付和解决所面临的问题。面对政策执行力快速衰落，要巩固和强化执行力，已经不是政府部门本身所能做得到的事情了。这属于政治改革的范畴。从制度技术的层面看，这些改革都是可以做得到的。从国家制度建设来说，这些技术制度上的改革要比高调而理想的选举和民主都要有效得多。
作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点
